宁夏洪水灾害问题及对策（2017年第79期）

宁夏洪水灾害问题及对策

   黄河宁夏段全长397公里，约占黄河总长的1/14，属黄河上游下段，穿越中卫、吴忠、银川、石嘴山4市10个县（市、区），人口密集，工业企业集中，公路、铁路及电力、通讯设施密布。沿河两岸聚集着全区65%的人口、43%的耕地、80%的产业和90%的地区生产总值，是我区经济生产的核心地带。针对河道冲刷、淤积摆动剧烈，洪水灾类频发，凌汛灾害突出，以及防洪工程体系不完善，标准低，严重威胁沿河人民生命财产安全等问题，我区将沿黄地区作为全区防洪的重点区域。

       一、宁夏河流概况

黄河宁夏段自中卫市南长滩入境，至石嘴山市头道坎麻黄沟以下出境，流向由西向东转为南偏西再转为北偏东，境内河势差异明显。河段由峡谷段、库区段和平原段三部分组成：峡谷段由黑山峡谷段和石嘴山峡谷段等组成，总长86.12公里；库区段为青铜峡库区，自中宁枣圆至青铜峡枢纽坝址，全长44.14公里；平原段总长266.74公里，为冲积性平原河道。黄河一级支流3条，分别是清水河、苦水河和红柳沟。中小河流(指流域面积大于50平方公里)207条。

         二、灾害特点

     （一）黄河洪水灾害特点。黄河宁夏段洪水主要来自兰州以上地区，新中国成立后发生洪峰流量4000～6000立方米/ 秒的大洪水14次，其中3次洪峰流量超过5000立方米/秒，接近或达到50年一遇。据统计，黄河宁夏河段干流每十年就发生一次黄河大洪水，当洪峰流量超过4000立方米/秒时，就会漫淹两岸滩地，顶托排水，发生洪水灾害。宁夏境内的清水河、苦水河对黄河洪水影响相对较小。龙羊峡、刘家峡水库联合调度以来，黄河宁夏段多年小水运行，河槽严重淤积萎缩，河道摆动频繁，一方面河岸坍塌剧烈，每年有千余亩滩地塌入河中；另一方面河道输水、输冰能力锐减，往往出现小流量、高水位、易成灾的现象。总体上讲，黄河宁夏段呈现出了“大水淤积，小水冲刷”和“小水成灾”的规律，防汛形势日趋严峻。

     （二）暴雨洪水灾害特点

    一是暴雨洪水季节性强、突发性强。宁夏地处西北内陆，水汽输入量有限，相对全国来讲，暴雨次数较少，降水量也少。暴雨的主要特性为雨强大、历时短、笼罩面积小。全区每年平均发生暴雨8～10次，最多可达20次。从暴雨发生时间来看，全区暴雨一般发生在6～9月，以7～8月为最多。从暴雨分布来看，六盘山区和贺兰山区暴雨发生次数相当，是全区暴雨频发的主要区域。宁夏洪水发生的次数和总量是全国较少、较小的地区之一, 全区平均每年发生4.2次，南多北少，贺兰山区与六盘山区发生洪水次数相当，是全区洪水出现较多的地区，洪水一般发生在6～9月，但以7～8月为最多。洪水具有暴涨暴落、含沙量大、洪峰不高、洪量小、洪水历时短的特性。贺兰山区洪水产生洪峰流量为全区最大，含沙量小，一般洪水历时6小时左右，流域面积较大，沟道洪水历时可达10小时左右。中部干旱带洪水汇流快，造峰历时短，洪水陡涨落，洪水过程较短，洪峰形成快，含沙量大。六盘山区洪水汇流慢，涨落平缓，历时较长，洪水含沙量较小。

   二是贺兰山东麓洪水突发性强防御难度大。贺兰山矗立于青铜峡河西灌区的西部，南北蜿蜒200多公里，是我区暴雨高值区之一。贺兰山海拔在1200米至3556米，多年平均降水量200～400毫米，多年平均蒸发量1600毫米，大小山洪沟67条，沟短坡陡，1200米等高线以上的山地面积2704平方公里。由于山高坡陡，植被稀疏，暴雨洪水频繁，具有起洪快、来势猛、突发性强、危害大的特点。1998年以来10年间，发生较大洪水4 次，即：“980520”、“020607”、“030925”和“060714”洪水，都造成较为严重的洪涝灾害。

    三是中部干旱带群众防洪意识薄弱。中部干旱带降雨量200至400毫米，平均281毫米，年平均蒸发量1337毫米。由于干旱少雨，长期以来人们防洪意识淡薄，个别沟道几十年未发生过大洪水，导致了人们洪患意识普遍淡薄，麻痹思想和侥幸心理严重，对洪水危害性认识不足，对可能发生的大汛、大洪的自我防范意识不强。2013年7月22日下午吴忠、中卫先后遭遇短时强降雨袭击，最大降雨量40.8毫米，海原县3名村民抓蝎子遇雨返回途中被马营河洪水冲走遇难。

    四是南部山区山洪地质灾害频发。南部山区地势复杂，环境脆弱，气温季节性反差大，自然条件恶劣，区域内河流30%为长流水河流，70%为季节性河流，由于区域年降水的70%集中在7至9月，并多以暴雨形式出现，由暴雨引发的溪河洪水、滑坡泥石流也呈现出突发性和隐蔽性，其特点是洪峰流量大，暴涨暴落，历时较短，难以防范。加之大量植被遭破坏，水土流失严重，抗灾能力较弱，泥石流、滑坡和溪河洪水等灾害频发。

（三）防御重点难点

         宁夏防汛工作主要有“两个重点、两个难点”：

        第一个重点是黄河。中华人民共和国成立以来，黄河宁夏段共发生大洪水9次，其中3次洪峰接近或超过6000立方米/秒，达到50年一遇。2012年黄河宁夏段发生了自1981年以来30年未遇的大洪水，沿河两岸险情不断。凌汛期每年自12月中下旬至3月上旬，封河距离最长达260公里。封、开河时极易形成冰坝、冰塞，造成水位上涨，农田受淹，水利工程受损严重。

       第二个重点是城市。宁夏城市的特点是距离山体较近，银川市、石嘴山市以及青铜峡市距离贺兰山均不足20公里，由于坡陡沟短，植被稀疏，起洪快、洪峰高、历时短，严重威胁着上述城市防洪安全，在遭遇暴雨洪水时，涉及人口多，经济总量大，损失不可估量。盐池县、西吉县、泾源县等县城距离山体较近，洪水威胁着县城安全。由于近年来城市规模不断扩张，对排涝等地下设施投入相对不足，导致城市排涝标准与社会经济地位不相称。

        第一个难点是水库。水库一旦垮坝，对下游群众生命安全和企业、村庄、基础设施等危害巨大，损失不可估量。宁夏有水库311座、水保淤地坝1112座，数量众多，老化、水毁严重，通讯设施不完善，抢险道路不畅，防汛物资储备数量少、品种单一等问题较为突出，防洪隐患巨大。

        第二个难点在中部干旱带。中部干旱带大部分地区常年干旱少雨，防洪工程基础薄弱，水利防洪设施体系不完善，工程老化失修问题较为突出，本地干部群众和外来游客防洪避灾意识淡薄，防守难度较大。防汛工作宣传力度不到位，未能有效提升群众的防洪避灾能力。

三、治理措施

     （一）黄河防洪。黄河干流青铜峡、沙坡头两大水利枢纽，极大地发挥了防洪减灾综合效益，为灌区和自治区经济社会的发展奠定了基础。2010年全线建成402公里宁夏段黄河标准化堤防，将沿黄地区的防洪标准提高到了20年一遇，部分段落达到50年一遇，在抗击2012年黄河大洪水中发挥了基础性关键作用。黄河宁夏段一期综合治理工程，新建加固堤防448公里、改造穿堤建筑物368座，治理河湾64处，新建加固坝垛597道，初步归顺了河道流路，控制了河势摆动。

      （二）城市防洪。自上世纪60年代以来，先后在贺兰山东麓投资修建了89公里导洪堤、25座拦洪库滞洪区、3条傍山干渠及15条排洪入黄干沟等工程，将贺兰山洪水通过“导、拦、滞、泄”的方式排入黄河，保证了银川、石嘴山、青铜峡等地人民生命财产和重要设施的安全。实施清水河、苦水河防洪治理项目，不断提高黄河支流防洪能力，保障城市防洪安全。在泾源、隆德、彭阳、西吉、海原、同心、盐池、永宁、贺兰等受洪水威胁县城，治理中小河流，有效保护了沿岸群众生命安全。宁夏各地认真排查隐患点，采取临时应急措施，一定程度解决了积水内涝问题，避免因暴雨内涝造成人员伤亡和重大财产损失。

      （三）水库防汛。水库对于有效利用水资源，兴利除害，解决人畜饮水发挥着巨大作用，中华人民共和国成立以来，宁夏共兴建水库311座，集水面积38484平方公里，总库容26.68亿立方米。但是我区水库大都建于六七十年代，建设标准低，经过三四十年运行，病险问题逐步暴露。自1998年以来，260座病险水库除险加固任务全部完成。同时，加强水库运行管理，将责任人和责任单位落实到每一座水库，开展了方案预案修订工作，落实水库管理单位和管理人员，加强日常巡查养护，强化应急值守和信息报送。严把蓄水验收关，未经验收一律不得蓄水。

       （四）中部干旱带防汛。充分利用联合预警机制，强化会商，科学研判，加密预警站点，着力推进灾害性天气信息进山进景区和劝阻劝返工作。加快山洪警示标志统一设置步伐，确保不留盲区，不留死角。对山洪沟道内本行业基础设施运行和人员作业情况进行全面检查，全面落实应急避难场所和撤离线路。加强山洪灾害防御知识的宣传，将宣传工作同业务工作同安排同部署，通过广播、电视等多种形式，及时向公众告知雨情、汛情信息。

      （五）开展防汛规范化管理工作。一是强化了防汛抗旱责任体系。建立健全了以行政首长负责制为核心的各项防汛抗旱责任制，在《宁夏日报》上对防汛行政责任人进行公示，逐级签订《防汛工作目标责任书》。各市县和有关部门修订细化防汛抗旱预案，完善城市防洪、水库防御洪水方案、汛期调度运用计划和防洪抢险应急预案，建立起了区、市、县三级防汛预案体系。二是强化了防汛抗旱法制保障。宁夏先后出台《宁夏回族自治区抗旱防汛条例》、《防汛抗旱工作督察办法》等多个规范性文件，为推动全区抗旱防汛工作开展提供了法制保证。三是强化了山洪灾害监测预警。规范山洪灾害气象风险预警，统一设置山洪警示标牌，建成覆盖全区21个县区的山洪灾害非工程措施项目，构建了山洪灾害群测群防体系。四是加大防汛宣传力度。通过报纸、电台、电视、微信等载体，大力开展防汛宣传工作，扩大防汛宣传覆盖面；编制了“宁夏洪涝灾害防御、城市内涝防御、中小学生洪涝灾害防御”等多个知识读本，印制了洪涝灾害防御小学生作业本和画报，开展了防汛知识进课堂等活动，提高公众的防范意识和避险自救能力。

         四、存在问题

   一是工程体系仍然不够完善。贺兰山东麓银巴路口至甘沟一带，军事基地和贺兰山自然保护区分布其中，给防洪工程规划和实施造成很大难度；金山、镇北堡等水库随着上游防洪工程体系的变化，防洪任务有所加大，工程的标准偏低。青铜峡、永宁、西夏、贺兰、平罗部分小沟道还没有治理。同心县下马关生态移民区防洪区域东西两侧骨干防洪工程已完成，但移民区内有六七十平方公里的坡地和耕地无防洪排涝体系，灾害时有发生。红寺堡开发区沟壑纵横，灌区防洪工程体系建设滞后，虽经四个中小河流项目的建设，防洪能力有了很大提高，但体系配套任务还很严重，近年来的水毁工程修复任务仍然繁重。全区还有大量的山洪沟道未得到治理，威胁着沿河两岸村庄的防洪安全，部分地区抗旱应急保障能力仍然不足。

   二是部分地区认识还不够。部分县区防汛组织机构未落实，防汛工作力度不够。南部山区是库坝密集区域，多年未发生较大洪水，加之生态环境有所改善，水库、沟道很长时间没有经受洪水考验，造成管理部门和干部群众思想上有所麻痹，防洪工作重视不足，防洪工程投入相对灌区和中部干旱带有所减少。城市防洪还没有引起各级防汛部门的重视，受传统的管理体制和观念的影响，水利防汛部门对城市防洪涉足较少。随着社会发展和城市进程加快，城市人口会逐年加大，必将成为我区防汛工作重点。

    三是被动抗旱局面仍未改变。“十年九旱，年年春旱”是基本区情。现有抗旱减灾体系以应急抗旱为主，主动抗旱能力偏低，难以适应经济社会快速发展和干旱灾害发展形势对抗旱减灾工作的新要求。现有水利工程体系尚不健全，抗旱功能挖潜不足，抗旱应急备用水源建设受资金限制严重滞后，抗旱法规预案制度不完善，抗旱调度和应急管理机制不健全，绝大多数地区抗旱服务能力较低，抗旱减灾体系建设严重滞后。当遭遇严重、特大干旱时，现有水利工程和抗旱减灾体系难以有效应对。

    四是基础工作仍需进一步提高。各地防汛抗旱物资仓库普遍老化失修、储备不足，紧急情况下无物资可调。防汛抗旱预案体系不健全，针对性、操作性差，缺乏演练。各地均制定了总体预案，山洪灾害防御预案相对较全，但仍然存在水库预案不全、水保坝预案很少，河道预案基本没有的现状。局地突发性强降雨的监测预报能力不强，旱情监测站密度较低、旱情分析评估能力仍然不足。现代科技应用不足，信息化业务系统建设较多，加之各级各地工作人员技术能力参差不齐，制约系统正常应用。此外，信息化系统设备运行经费不足，运行维护机制尚不健全，经费无法落实，制约效益有效长效发挥。

         五、今后工作安排

    一是以水利工程建设为依托，进一步健全防汛抗旱减灾工程体系。完成黄河宁夏段二期防洪，实施城市段综合治理工程，进一步完善黄河防洪体系，提升银川、吴忠、中卫城市段综合功能，确保标准内洪水沿岸防洪防凌安全。实施《清水河综合治理规划》，提高清水河城市段防洪标准，完善河道基础设施，改善沿河生态环境。加大50～200平方公里山洪沟治理力度，解决重点地区防洪隐患问题。继续推进实施抗旱应急引调提水工程，着力提高抗旱供水保障能力。加快完善排洪沟道、泵站等水利设施，统筹城市蓄水设施、排水管网、排涝泵站、堤防护岸建设，加快雨污分流管网改造与排水防涝设施建设，推进海绵城市建设，解决城市积水内涝问题。重点对旗眼山等中型水库进行除险加固。完善5个地级市城市防洪规划并统筹安排。通过2017—2020年防灾减灾薄弱环节规划，带动中小河流、山洪沟治理项目、城市排涝、应急抢险能力和监测预警项目建设，全面提高我区防灾减灾工程体系和非工程体系建设。

  二是以全面推进依法治水为指引，进一步健全防汛抗旱制度体系。着眼经济社会发展新形势和防汛抗旱工作新需求，积极开展具有前瞻性、战略性的防汛抗旱制度研究。强化已颁布法律法规的贯彻落实，积极制订完善配套规章和地方性法规。进一步完善各级各类防汛抗旱应急预案和调度方案，抓好基层单位防汛抗旱预案编制，加强方案预案的动态管理，开展重特大灾害防御情景构建和培训演练，提高实用性、针对性和可操作性，为防汛抗旱指挥决策和调度管理提供科学依据。

    三是以坚持行政首长负责为核心，进一步健全防汛抗旱组织指挥体系。继续完善以行政首长负责制为核心的各项责任制，细化实化各级党委、政府及各部门、各行业承担的防汛抗旱责任，积极推进党政同责、一岗双责的防汛抗旱责任体系。加强防汛抗旱工作的应急指挥和组织协调，建立健全统一指挥、分级负责、部门协作、反应迅速、协调有序、运转高效的指挥协调机制。进一步强化各级防汛抗旱指挥机构建设、队伍建设、设施建设和保障措施，根据需要将防汛抗旱指挥机构向乡镇、社区及村延伸。加大对责任落实、汛前准备、应急处置、灾后重建以及专项工作的督察力度，建立防汛抗旱责任追究制度。

    四是以切实提升基层能力为重点，进一步健全防汛抗旱应急管理体系。建立完善山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，加强旱情监测预警和抗旱服务能力建设，全面提升山洪灾害防御和抗旱减灾综合能力。加强防汛抗旱应急队伍建设，充分发挥解放军和武警部队作用，着力推动驻地武警水电部队按建制纳入地方各级防汛抗旱抢险应急队伍。进一步完善整合现有专业化和群众性队伍，构建省级、地市级、县级和基层群众组织5个层次、覆盖全区的抢险减灾队伍体系。加强防汛抗旱物资储备，逐步完善中央、省、市、县四级防汛抗旱物资储备体系，保障抗洪抢险的应急需求。

   五是以强化灾害风险防控为目标，进一步健全防汛抗旱社会保障体系。坚持防重于抢、主动避险，全面推行风险管理理念和方法。加强洪水风险图的动态管理和实际应用，制定洪水风险管理目标及相应措施，建立蓄滞洪区分类管理制度，制定不同洪水风险区域居民避洪安置方案。继续做好城市建设、居民点和工矿企业选址等工作的洪水影响评价，加强洪泛区、蓄滞洪区非防洪建设项目洪水影响评价管理。完善防汛抗旱新闻发言人制度，健全重要信息发布、社会舆论引导等机制，加强防灾减灾科普知识宣传，引导群众科学合理防灾避险。

  六是以深化现代技术应用为途径，进一步健全防汛抗旱科技支撑体系。加强新技术、新材料、新设备的推广应用，加快利用云计算、物联网、大数据等“互联网＋”信息技术，推动信息化与防汛抗旱工作深度融合。继续开展防汛指挥系统二期工程建设，进一步提升防汛抗旱指挥决策能力；逐步建立健全洪水风险图分级、分类使用管理制度，加大洪水风险图成果应用推广力度；加强已有信息化应用系统的资源整合，实现防汛抗旱数据云存储，进一步提高雨情、水情的监测预警能力，提高预报的精准度和时效性。